【文章精选】于文嵩、王淑君、蔡小慎丨地方政府政策实施方案中的部门行动协同研究——以蓝天保卫战政策为例丨2023年第2期

地方政府政策实施方案中的部门行动协同研究

——以蓝天保卫战政策为例

◉ 于文嵩 王淑君 蔡小慎

【摘要】地方政府的政策实施方案是公共事务治理的重要部分，本研究从自组织运动入手，聚焦于政策实施方案内部的协同机制研究，选择蓝天保卫战政策为例，以101个地方政府的蓝天保卫战政策文本作为数据来源，运用文本数据挖掘、相关分析方法对地方政府大气污染治理中部门、行动的序参量进行了探析，结合社会网络分析方法揭示了协同机制中存在的问题，并从部门职责角度提出了优化建议。结果表明：地方政府内部的部门、行动的自组织运动能够形成序参量，序参量引导部门、行动形成协同机制，协同机制由于部门共现、行动关系的过多与不足而存在问题，部门履行科学合理的职责能够充分发挥协同机制的作用，短期且低成本地提升治理效果。

【关键词】蓝天保卫战；协同；职责；序参量

【作者介绍】于文嵩，[e-mail]；王淑君，[e-mail]；蔡小慎（通讯作者），[e-mail]。

【引用格式】于文嵩,王淑君,蔡小慎.地方政府政策实施方案中的部门行动协同研究——以蓝天保卫战政策为例[J].公共管理与政策评论,2023,12(2):54-69.

—文章结构—

一、引言

二、理论框架与研究方法

（一）理论框架与研究步骤

（二）数据处理与研究方法

三、地方政府蓝天保卫战协同问题分析

（一）地方政府蓝天保卫战的部门协同分析

（二）地方政府蓝天保卫战的行动协同分析

四、地方政府蓝天保卫战部门职责分析

（一）地方政府蓝天保卫战的部门职责网络现状分析

（二）地方政府蓝天保卫战的部门职责优化建议

五、结论

一、引言

随着中国经济的长期高速增长，中国在经济、社会、环境等领域产生了大量的新问题，并呈现出复杂化的趋势。为应对挑战，中国政府每年要颁布数十个政策实施方案，取得了良好的治理效果。美中不足的是，现有的政策实施方案建立在部门职能、职责、职权的基础上，没有考虑到部门协同对治理效果的积极作用。怎样从协同角度对现有的政策实施方案进行改善，以进一步提升治理效果，成为亟须解决的问题。

从协同的发展历程上，在简单社会与低度复杂社会，官僚管理体制依赖分工的细化来提高管理效率，并通过官僚协调机制来连接、联合、调和所有行动，能够取得高效率的管理效果。随着人类发展到高度复杂社会，生态危机、资源枯竭、公共服务需求增加等新问题的出现使传统的官僚体制与机制面临巨大的危机。由于管理跨度的有限性，分工使政府部门不断增多，协调需求使政府层级不断增加，政府不可避免地形成庞大的金字塔结构，导致政府开支的增加与行政效率的低下。在20世纪80年代初，英国政府基于新公共管理学理论将政府职能从划桨转变为掌舵，在没有考虑到部门合作需求的情况下减少了政府的行政管理层次，破坏了原有的官僚协调机制，产生了大量的独立部门与只重视部门自身利益的部门主义。面对部门间缺乏合作的现状，政府虽然引入了市场机制来促进部门合作，可是市场机制无法实现经济效率以外的目标，在非经济领域由于部门缺乏合作导致政府部门职能的碎片化，无法解决复杂的公共问题。为解决跨部门合作问题，出于成本与效率的考虑不能重建官僚协调机制，只能对合作机制进行创新，协同机制开始受到世界各国的广泛重视。20世纪90年代末，英国提出建设协同政府，通过部门间形成协同机制，解决政府部门职能碎片化问题。由于部门只是政府组织中具有特定功能的单位，无法独立于政府的整体目标而存在，所以不能任由部门完全根据自身的利益形成协同，必须对所有部门的目标进行整合，以保证部门协同能够实现政府的整体目标。21世纪初，新西兰、澳大利亚政府认识到目标整合对协同机制的重要性，提出建设整体政府。美国、加拿大政府进一步认识到职责优化对协同机制的重要性，提出通过流程再造建设无缝隙政府。由此可见，广泛且深入地应用协同机制解决跨部门复杂社会问题是公共事务治理未来发展的必然趋势。

与西方发达国家政府部门协同机制的广泛应用相比，中国政府在应用协同机制解决政府职能碎片化问题时遇到了很大的困难。王荟对城市管理中部门执行职能的碎片化问题进行了分析，总结出整合式、协调式与协同式三种解决方式，其中整合式分为将不同部门的行政处罚权集中到一个部门行使的方式，将不同部门的行政处罚权新建综合执法部门行使的方式，以及大部制改革的方式，其主要特点为转变部门职能的体制改革；协调式分为建立议事协调机构的方式、高层人员兼管两个及以上部门的方式、抽调一线人员组成跨部门工作小组方式，以及多部门联合执法的方式，其主要特点为基于上层领导权威建立协调机制；协同式分为部门联席会议与部门行政协议的方式，其主要特点为部门自发形成协同机制。实践中整合式、协调式发展良好，而协同式却几乎流于形式，这是由于部门联席会议属于典型的弱关系，多具有临时性特征，不具有解决长期、复杂问题的能力，而且部门行政协议签订较少，条款过于原则性，难以实际操作。与此相对，在西方发达国家中部门联席会议与部门行政协议得到了广泛应用，美国政府仅为解决食品安全监管职能交叉混乱的问题，就由农业部、环境保护署、食品与药品管理局、国家海产渔业局等部门达成了71份跨部门合作协议。由于部门间难以自发形成协同机制，中国政府在解决复杂社会问题时只好建立官僚协调机制，如中国本想借鉴英国泰晤士河的协同治理经验解决河流污染问题，在实践中却不得不建立了多层级河长制，用多层级的官僚协调机制替代了部门协同机制。官僚协调机制虽然也能解决政府职能碎片化问题，但是占用了地方政府各层级官员的大量精力（成本过高），在管理跨度有限性的制约下难以广泛应用，而且复杂社会问题绝大多数是不曾遇到过的新问题，在没有既有经验可供借鉴的情况下，协调的细节非常容易被忽略（效果不好），只能进行粗放型管理，不能实现精细化治理。究其原因，中国政府的协同困境主要由于缺乏在自上而下的强力政府条件下，实现部门协同的理论与方法，在西方发达国家中较易建立的部门协同机制，在中国却难以形成，怎样促进政府在公共事务治理中建立部门协同机制，是学界重点的关注方向。

既有的协同研究主要围绕协同的概念及机制构建，协同的应用以及协同的措施四个方面展开，分别回答了协同是什么及如何建立，协同有什么作用以及如何改善协同的问题。在协同的概念研究上，目前国内学界对协同并无明确的独立概念，一般与合作、协调的概念共同解释。从概念的共同点上，合作是两个或多个主体为实现共同目标（公共价值）而进行的联合行动，协调、协同都是指两个及多个主体间的合作关系；在概念的区别上，赖先进认为合作中主体间的关系程度最低，只是临时性的联合行动，而协同中主体间的关系程度最高，是长期而正式的联合行动，协调居中。在协同机制的构建研究上，锁利铭将部门合作机制分为联席类、牵头类、支持类，部门的数量较少且关系比较密切的适用于联席类，即建立协同机制，部门的数量中等且关系一般的适用于牵头类，即建立组织内部协调机制，部门的数量较多且关系较疏远的适用于支持类，即建立上层官僚协调机制。在协同的应用研究上，其一是协同适宜于解决跨领域的复杂问题，Daley认为部门协同有助于解决跨领域问题；Webb指出部门协同是解决复杂公共服务问题的关键。其二是协同能够取得较好的治理效果，Srebotnjak发现加强统计监测部门与政策制定部门的协同，可以制定有效的政策措施；Iglesias认为中央政府、风能投资部门和地方政府的协同可解决风能投资不足问题；Bai发现加强儿童慈善机构与医疗服务机构的协同，能够为弱势儿童提供更好的关怀；Bin指出加强产业链中企业的协同能够促进二氧化碳减排。其三是协同可提高治理效率，蒋敏娟发现协同可以使政府产生新的结构及功能，实现资源有效利用与整体功能放大；Chuang和Wells发现在医疗服务领域部门间良好的协同，可以提升医疗服务的效率；Thollander指出加强供热行业的协同能够提高能源效率。在协同的措施研究上，定性研究主要分析能够促进协同的环境因素，如王荟认为文化、体制、制度、技术是促进部门协同的影响因素；周定财认为营造协同的文化氛围，改善协同的法制环境，建立协同的平台，培育协同主体，完善协同的激励与互信机制，创新协同的工作方式可以促进部门协同。定量研究主要探究应加强协同的具体部门，如张国兴等对政策制定部门的共现与治理效果的关系进行了分析，得出了在政策制定中应加强协同的具体部门；随着定量研究的发展，协同的主体不再局限于部门，既有研究同样聚焦应该加强协同的政策目标与政策工具。总体来讲，既有的协同研究较为全面，只是在协同的改善措施上，定性研究通过调整环境因素的方式间接改善协同，但是调整环境因素所需要的时间长、成本高；定量研究虽然从表面上指出了应加强协同的具体部门、政策目标与工具，但是协同是由政府内部自发形成，不可由上级政府直接加强，仍然要依赖调整环境因素来间接加强，也没有解决改善协同措施时间长、成本高的问题。由此本研究的问题是找到时间短、成本低的改善协同措施。

如果局限于目前国内学界以管理学的思维来理解协同的方式，就无法解决本研究的问题，本研究将协同理论引入公共事务治理领域，发现既有研究存在一定的不足：第一，协同的概念不清。合作、协调、协同既然是不同的概念，那么概念之间肯定存在质上的区别，不可能仅为量上的区别，并且既有研究缺乏客观的量化标准，导致在现实中连部门间的关系到底是属于合作、协调或协同都难以判断，也决定了在现实中不可能精确的建立协同机制。合作、协调与协同概念在质上的区别很清晰，哈肯指出协同是由系统内部个体的自组织运动所形成，协调是他组织活动；巴达赫的跨部门合作中既包含协调也包含协同，但是概念在质上的区别被既有研究所忽视。第二，地方政府的协同研究存在不足。在序参量的计量中，既有研究主要对中央政府的部门协同进行分析，忽略对地方政府的部门协同进行分析，由于中央政府的部门协同不会面临条块分割的问题，部门协同困境主要出现在地方政府，对地方政府的部门协同进行研究更有价值。第三，数据不符合序参量计量的要求。既有研究主要采用时间序列数据，其间政府外部的环境因素会发生巨大改变，序参量也将随之发生改变；在外部环境因素不断变化的情况下，一个长期恒定的序参量有悖于协同理论，所以既有研究所计算出的序参量很可能不准确。第四，改善协同的措施存在不足。既有研究主要通过调整环境因素的方式，以改变协同的性质（由竞争、独立状态转为协同状态），缺乏对部门职责抓手的有效利用。在不改变现有协同机制的情况下，通过改善部门职责分工也可以充分发挥协同的作用与规避竞争的损害，从而提升治理效果。鉴于此，本研究从政策实施方案入手对地方政府的内部协同进行研究。蓝天保卫战是中国生态环境治理三大攻坚战之一，党的十九大报告中提出要“坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战”。本研究以蓝天保卫战政策为例，通过R语言挖掘101个地方政府的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（以下简称《计划》），对地方政府政策实施方案中部门、行动的序参量进行探析，揭示其中存在的协同问题，并从部门职责角度提出改善建议，具有改善地方政府政策实施方案、提升治理效果的重要现实意义。

二、理论框架与研究方法

（一）理论框架与研究步骤

协同理论指出，系统内部的个体经过自组织运动，如果一旦形成序参量，那么系统内部的个体运动就有了结构性的规律，系统会向着更有效率的方向发展，即协同机制会自发形成，并且不断得到增强（在未受到阻碍的情况下）。系统外部环境因素的改变会影响系统内部个体的自组织运动，导致序参量发生变化，从而实现对协同机制的控制，所以环境因素又称控制变量。协同理论的关键概念，一是环境因素，协同是环境因素的因变量，环境因素是协同的自变量，协同并不是环境因素量变的结果，而是环境因素量变引起质变的结果，即随着环境因素的变化，系统内部个体的自组织运动虽然会发生变化，但是个体运动并不具有结构性的规律，只有当环境因素变化到达临界点时，个体的自组织运动才会形成序参量，系统内部的个体运动才有了结构性的规律，协同机制（结构）才会形成。这在自然界是常见的现象，如铁磁石的序参量是自发磁化强度，序参量在温度（环境因素）小于临界温度时，有序度较高，物质呈现铁磁性，这时序参量为非零；在温度提高的过程中，铁磁石的有序度不一定会随之发生显著改变；只有当温度升高到临界温度时，物质才呈现顺磁性，序参量为零（无序）。表明在环境因素的作用下，系统内部不同层次、要素发生非线性的相关作用，自变量和因变量之间不呈现比例关系，不具备持续性特征以及线性特征，甚至运用常规逻辑也难以解释其变化结果，因此环境因素与协同，部门共现、行动关系与治理效果存在非线性相关关系。二是序参量，序参量是哈肯从朗道连续相变理论中引入的概念，朗道认为连续相变（结构改变）是由于物质有序程度的改变，由于结构决定功能，序参量一般表示为物质的功能与结构特征之间的关系，如自发磁化强度为微磁力矩（功能）与微体积（结构特征）的比值。在本研究对政策文本的分析中，由于社会系统的复杂性超过自然界，结构特征的种类较多，造成序参量是两组数，而非一组数，表明社会系统内部存在多维的秩序（如部门协同、行动协同、目标协同等）。多种序参量之间的合作决定了最终只能有一个模式的存在（结构的唯一），这种序参量之间的形成与合作，决定着系统从无序到有序的演化过程。

本研究的研究步骤如下：第一，界定系统内部个体自组织运动的范围。蓝天保卫战政策表明了为实现大气污染的治理目标，地方政府所要采取的行动与实施的部门，相当于构建了地方政府大气污染治理系统，表明了系统内部存在部门、行动两个维度，并从部门与行动上界定了系统内部自组织运动的范围。第二，探究序参量。通过系统内部部门、行动的自组织活动，产生了序参量，本研究将对序参量进行计量。第三，分析协同机制存在的问题。序参量产生后，系统内部的个体运动就有了结构性的规律，部门协同、行动协同机制就会形成，但是部门共现、行动关系上的不足与过多限制了协同机制发挥作用，本研究将分析协同机制存在的问题。第四，改善部门职责。协同机制的问题是由于现有的部门职责分工不合理，本研究需要基于细化序参量改善部门职责分工，以充分发挥协同机制的作用。

（二）数据处理与研究方法

1.数据来源与处理

本研究收集2018年6月起中国地级市政府陆续颁布的《计划》作为政策文本数据来源，再从中国环境监测总站颁布的2018—2019年的空气质量报告中选取主要城市的空气质量综合指数，并以一年间空气质量综合指数的变动作为大气污染治理效果，出于数据可得性的原因，共选取101个地方政府进行分析。

中央政府的《计划》中包含了61项大气污染治理行动，以及作为行动者的政府部门，地方政府颁布的《计划》是在中央政府颁布的《计划》基础上制定的，需要进行数据清理：（1）对行动进行清理。地方政府的行动具有较高的相似性，但是表达方式不尽相同，还存在将一项行动细化为几项行动，以及将几项行动合并为一项行动的情况，需要对政策文本中的行动进行清理。（2）对行动进行缩写并编码。如“加大落后产能淘汰和过剩产能压减力度”，缩写为“产能淘汰”，编码为CNTT，缩写用于展示结果，编码有利于数据挖掘。（3）对政府部门进行清理、缩写、编码。地方政府的部门名称不完全相同，在部门设置上还存在着拆分与合并的情况，本研究按照2018年中央政府机构改革方案，对政策文本中的政府部门进行清理、缩写并编码。（4）根据数据清理结果将地方政府的政策文本整理为行动-行动者格式的挖掘数据，并将所有地方政府的挖掘数据组合为数据集，数据集包含5310条挖掘数据。

2.研究方法

（1）关联规则挖掘。文本数据挖掘是处理大量复杂文本，进而构建复杂系统并进行知识发现的必要方法。本研究使用R语言中arules工具的Apriori算法对数据集进行关联规则挖掘。主要达到三个目的：第一，挖掘部门-部门之间的关系，生成部门共现关系表；第二，挖掘部门-行动之间的关系，生成部门-行动共现关系表；第三，对部门-行动共现关系表进行数据转换，生成行动关系表。

（2）社会网络分析。社会网络分析是对简单系统进行关系分析的方法，本研究使用R语言中的igraph工具对部门-行动共现关系表、部门共现关系表、行动关系表进行社会网络分析。由于数据挖掘出的是多值关系表，社会网络分析方法只能对简单系统进行分析（存在关系即为1，不存在关系即为0），不能对包含节点关系频繁程度的复杂网络进行分析，而频数高的连线比频数低的连线对网络的贡献更大，为利用社会网络分析方法对复杂网络进行分析，一般通过设定阈值的方式先将多值关系表转换为二值关系表后再进行社会网络分析。本研究采用101个地方政府的中间值51为阈值，以判断关系是否在全国范围内具有普遍性，地方政府的政策文本中包含较多行动，如果某部门与另一部门在任一行动中存在共现关系，即表明在地方政府中两个部门存在共现关系，那么记为1，如果不存在，则记为0，这样在101个地方政府中，当部门之间的共现数值合计少于阈值时，即在全国范围内具有该部门共现关系的地方政府少于半数，表明部门之间即使存在协同机制，由于部门共现关系不足的限制，也不能在全国范围内发挥作用。本研究主要考察以下网络结构特征：

第一，网络密度。网络密度衡量整体网络关系的紧密程度，是实际关系数与理论最大关系数的比值，网络密度越大，表明节点之间的关系越紧密（见公式1）。其中，L为网络中存在的连边数，N为网络中节点数量。

第二，点中心度。点中心度衡量节点在网络中的重要性，是网络中某节点与其他节点的关系数量，点中心度越大，表明节点在网络中的位置越重要（见公式2）。

其中，CD（Ni）表示节点i的点中心度，xij为节点i与j是否存在关系，∑xij用于计算节点i与其他n-1个节点的关系数量，n为网络中节点数量。

（3）相关分析。由于部门共现、行动关系与治理效果存在非线性相关关系，因此本研究采用相关分析方法，对地方政府的部门共现、行动关系频数与大气污染治理效果进行相关分析，以探析系统内部的序参量。相关分析的结果显示了系统内部个体自组织运动形成的三种状态，显著正相关表明系统内部形成的序参量为正值，个体之间存在协同关系，不显著相关表明系统内部未形成序参量，个体之间存在彼此独立的关系，显著负相关表明系统内部形成的序参量为负，个体之间存在竞争关系。

三、地方政府蓝天保卫战协同问题分析

蓝天保卫战政策实施方案是大气污染治理的行动体系，行动体系由一系列“独立”的、具有耦合关系的行动组成，行动必然存在行动者，行动者之间的关系建立在同一行动的基础上，行动之间的关系建立在同一行动者的基础上。部门共现与行动关系通常以网络形式呈现，本研究对部门共现和行动关系网络进行社会网络分析，以描述部门、行动关系的概况，然后探析部门、行动的序参量，再参照部门共现、行动关系网络的现状，以揭示地方政府大气污染治理的协同问题。

（一）地方政府蓝天保卫战的部门协同分析

1.蓝天保卫战的部门共现网络现状分析

本研究基于部门共现关系表，构建大气污染治理的部门共现网络并进行分析：图1展示了地方政府部门共现阈值网络，阈值网络规模包含25个部门，网络密度为0.275，属于低密度网络，表明参与部门的种类较少，部门间的紧密程度较低；原始网络规模包含43个部门，网络密度为0.434，属于中等密度网络，表明参与部门的种类较多，部门间的紧密程度中等。阈值网络的部门种类与网络密度只有原始网络的一半，表明只有少数部门之间的协同机制，才能在全国范围内发挥作用。阈值网络的主要部门为生态环境、发改、工信、住建部门，表明这四个部门在大气污染治理中的协同基础最好，点中心度分别为24、15、14、12，表明除了生态环境部门在部门关系中具有核心地位外，其余部门只与少数部门有在全国范围内的协同基础。

2.蓝天保卫战的部门协同问题分析

为揭示部门协同的问题，本研究首先将地方政府的部门共现频数与大气污染治理效果进行相关分析，以得出部门自组织运动的序参量，结果如表1所示。

表1展示了有24种部门共现与大气污染治理效果存在显著相关关系，其中有22种部门共现与大气污染治理效果存在显著正相关，表明随着这22种部门共现频数的增加，大气污染治理效果得到改善，即存在22种促进部门协同的序参量。另外，有两种部门共现与大气污染治理效果存在显著负相关，表明随着这两种部门共现频数的增加，大气污染治理效果变差，即存在两种促进部门竞争的序参量。其中生态环境、发改部门所涉及的正相关关系最多，生态环境、发改部门属于综合性管理部门，表明综合性管理部门更容易与其他部门形成协同，需要加强综合性管理部门与其他部门的共同行动，以改善大气污染治理效果。林业部门所涉及的负相关关系最多，表明林业部门与其他部门存在比较严重的竞争，需要减少林业部门与其他部门的共同行动，以提升大气污染治理效果。

揭示地方政府大气污染治理的部门协同问题，需要结合部门的序参量与部门共现阈值网络进行分析。表1中生态环境部门与编办，科技与气象部门，司法与检察院、法院，教育与宣传部门的共现与大气污染治理效果显著正相关，但是在图1中未显示连线，表明这些部门协同机制面临现有部门共现不足的制约，无法发挥应有的作用。林业部门与生态环境、住建部门的共现与大气污染治理效果显著负相关，但是在图1中显示出连线，表明由于现有部门共现过多的原因，导致部门之间的利益冲突比较严重。

（二）地方政府蓝天保卫战的行动协同分析

1.蓝天保卫战的行动关系网络现状分析

本研究基于行动关系表，构建大气污染治理的行动关系网络并进行分析：图2展示了地方政府行动关系阈值网络状况，阈值网络规模为61项行动，网络密度为0.864，其中机动车污染防治、移动机械污染防治、秸秆综合利用、区域秋冬季攻坚、柴油货车污染治理、VOCS专项整治、夯实应急减排措施、经济政策支持、税收政策支持行动的点中心度为59，表明这些行动在全国范围内与绝大多数行动存在着关系，即与绝大多数行动都存在共同实施部门；而原始网络的网络规模为61项行动，网络密度为1，所有行动的点中心度均为60，属于全连通网络，表明每两项行动之间都存在关系，即都存在共同实施部门。大气污染治理中的行动关系比较紧密，表明地方政府在经过多年的大气污染治理实践之后，在全国范围内具有较好的行动协同基础。

2.蓝天保卫战的行动协同问题分析

虽然行动在数据集中不存在直接的共现关系，但其相互关系可以建立在实施两项行动的政府部门基础上，而实施两项行动的政府部门频数，也就成为能够表现行动关系紧密程度的频数。为揭示行动协同的问题，本研究先将地方政府的行动关系频数与大气污染治理效果进行相关分析，以得出行动自组织运动的序参量，结果如表2所示。

表2展示了与行动协同问题有关的部分行动序参量，共有436种行动关系与大气污染治理效果显著相关，其中有431种行动关系与大气污染治理效果显著正相关，表明随着实施两项行动的政府部门频数增加，大气污染治理效果得到改善，行动之间形成协同机制。另外有5种行动关系与大气污染治理效果显著负相关，表明随着实施两项行动的政府部门频数增加，大气污染治理效果降低，行动之间存在着竞争。其中发展多式联运、开展多种形式的宣传教育、经济政策支持、加强组织领导所涉及的显著正相关最多，这是由于这些行动正外部性较强，能够对其他行动产生积极的影响，加强正外部性强的行动与其他行动的共同部门，可以改善大气污染治理效果。秸秆综合利用行动涉及了所有的显著负相关关系，这是由于秸秆综合利用的市场机制缺失，导致秸秆收储体系极不完善，加强该行动与其他行动的共同部门会造成利益冲突，从而降低大气污染治理效果。

揭示地方政府大气污染治理的行动协同问题，需要对行动的序参量与行动关系阈值网络进行分析，表2中有75种行动关系与大气污染治理效果显著正相关，表明这些行动协同形成，可是在图2中这些行动关系都不存在连线，表明由于这些行动关系存在不足，行动协同机制难以发挥作用，制约了大气污染治理效果的提高。其中开展环保督察行动的问题最明显，应增加开展环保督察行动与其他行动的共同部门，可以提升大气污染治理效果。表2中有5种行动关系与大气污染治理效果显著负相关，表明行动之间存在竞争关系，可是在图2中这些行动关系都存在连线，表明由于行动关系比较密切，在两项行动存在竞争的情况下，行动关系较强反而加剧了行动间的利益冲突。其中秸秆综合利用行动的问题最明显，秸秆综合利用行动与其他行动存在严重的利益冲突，应减少秸秆综合利用行动与其他行动的共同部门，可以提升大气污染治理效果。

四、地方政府蓝天保卫战部门职责分析

以上虽然揭示了地方政府大气污染治理中存在的协同问题，但是并没有以部门的职责分工为抓手，提出创新的解决方法。职责在概念上为职务应尽之责任，在政策中表现为部门应当采取的行动，由于职责与行动在本研究中具有一致性，所以在分析过程中采用行动的提法，在阐述结果中采用职责的提法。从结构角度，协同的不足与过多问题是由于部门职责分工的不合理，只有有的放矢的改善部门职责分工，才能充分发挥协同的作用。本研究在部门-职责分析框架的基础上，对地方政府大气污染治理的部门-职责网络进行社会网络分析，以描述部门职责的概况，然后以计算部门、行动的细化序参量，再结合部门-职责网络现状对部门职责分工提出科学合理的优化建议。

（一）地方政府蓝天保卫战的部门职责网络现状分析

本研究基于部门-行动共现关系表，构建部门-职责网络并进行分析：图3展示了地方政府部门-职责阈值网络状况，阈值网络规模为17个部门，以及55项职责，原始网络规模为43个部门，以及61项职责。部门-职责阈值网络比原始网络减少了大多数的部门，却保留了大多数的职责，表明各地方政府十分注重职责体系的完整性，但是在执行部门上差异很大。从部门角度，阈值网络中生态环境、发改、工信、交通部门的点中心度最大，表明在全国范围内这四个部门履行的职责最多，其协同基础最好。点中心度分别为44、25、21、14，表明除了生态环境部门在职责体系中居于核心地位外，其余部门在全国范围内只履行了较少职责。从职责角度，阈值网络中淘汰老旧车辆、柴油货车污染治理、VOCS专项整治、机动车与油品执法职责的点中心度最大且都为6，表明在全国范围内这四项职责的实施部门最多，阈值网络的主要职责主要围绕汽车污染治理展开，表明在全国范围内汽车污染治理相关职责的共同部门最多，其协同基础最好。

（二）地方政府蓝天保卫战的部门职责优化建议

部门的自组织运动是在行动体系的基础上开展的，在不同的行动中部门的自组织运动状况不同，只有在具体行动中对不同部门共现频数与大气污染治理效果进行相关分析，才能细化部门自组织运动的序参量。同理，在行动关系中不同部门的作用不同，只有在具体的行动关系中对不同部门频数与大气污染治理效果进行相关分析，才能细化行动自组织运动的序参量。在细化的序参量基础上，结合部门-职责阈值网络可对地方政府的部门职责进行优化（见表3、表4）。

从部门角度，有63种部门共现在43项行动中与大气污染治理效果显著相关，其中有47种部门共现与大气污染治理效果显著正相关，部门的序参量为正值，表明这些部门协同机制在所涉及的行动中已经形成。有6种部门共现与大气污染治理效果显著负相关，部门的序参量为负值，表明部门之间在所涉及的行动中存在着利益冲突。有10种部门的序参量在不同行动中既存在正值也存在负值，表明在序参量为正的行动中形成了部门协同机制，在序参量为负的行动中存在着部门之间的竞争。

表4只展示了与改善部门职责有关的行动细化序参量。从行动角度，有12个部门在394个行动关系中与大气污染治理效果显著相关，其中有12个政府部门与大气污染治理效果显著正相关，表明行动间的协同机制围绕这12个部门形成，只有工信局在部分行动中与大气污染治理效果显著负相关，表明行动间的竞争围绕工信局形成。市生态环境局的显著正相关最多，共在324个行动协同中作为共同部门，市发改委、市工信局的显著正相关较多，分别在96个和56个行动协同中作为共同部门，由于以上部门都属于综合性管理部门，表明综合性管理部门能够促进行动协同。市工信局在5项涉及秸秆综合利用的行动关系中与大气污染治理效果显著负相关，表明在秸秆收储市场机制不健全的情况下，秸秆并不适用于工业利用，会与工业有关的行动产生严重的利益冲突，市工信局的过度参与加剧了行动之间的竞争关系。

由于本研究的序参量是两个数组，代表系统内部存在着二维的秩序，需要从部门协同、行动协同两个角度对政府部门职责进行优化。具体来说，在某一职责中某部门共现的序参量为正值的情况下，在图3中两个部门与职责都存在连线才能在全国范围内发挥部门协同的作用，如果有的部门与职责不存在连线，则表明由于该部门承担职责不足，导致在该职责中该部门协同较少，应该加强该部门承担职责，按照上述步骤对所有的部门共现进行分析，可对该职责进行优化，进而对职责体系进行分析，即可优化部门-职责网络。同理，在某一行动关系中某部门的序参量为正值的情况下，在图3中部门与两项职责都存在连线才能在全国范围内发挥行动协同的作用，如果部门与有的职责不存在连线，表明由于政府部门承担该项职责不足，导致行动协同较少，应该加强政府部门承担该项职责，按照上述步骤对所有的部门进行分析，可对该行动关系进行优化，进而对所有行动关系进行分析，即可优化部门-职责网络。如果序参量为负值，在两个部门与职责都有连线或者政府部门与两项职责都有连线的情况下，只要免除其中一个部门承担职责或者免除部门承担其中一项职责即可满足要求，可是具体应免除的政府部门职责情况并不清晰，需要结合部门与行动的正负值序参量共同进行判断（序参量的合作），以确定需要免除的政府部门职责（一个模式的存在），根据上述分析，政府部门职责的优化建议如表5所示。

从表5可以发现，在阈值网络的24个部门和49项职责中，产生了145个部门承担职责不足的情况，以及3个部门承担职责过多的情况。从部门角度，在部门承担职责不足中，财政部门需加强承担的职责最多，为18项，住建、生态环境、工信、交通、公安、发改部门分别为16项、15项、15项、13项、11项、10项，其中财政、生态、工信、发改部门属于综合性管理部门，共有58项，住建、交通、公安部门属于专门性管理部门，共有40项，表明应主要加强综合性管理部门承担职责，同时也要加强专门性管理部门承担职责。这是由于大气污染的多来源性与复杂性，导致很多问题需要综合性管理部门进行主导才能解决，所以需要加强综合性管理部门承担职责，并且大气污染治理需要很强的专业性，专门性管理部门在技术、管理上具有较大优势，所以也需要加强专门性管理部门承担职责。在部门承担职责过多中，工信部门需免除承担秸秆综合利用职责，应急部门需免除承担淘汰落后产能职责，农业部门需免除承担移动机械污染防治职责，表明部门承担职责过多的情况比较少见。

从职责角度，在职责的承担部门不足中，新能源汽车、秋冬季攻坚职责需增加的政府部门最多，有9个，税收政策有8个，多式联运有7个，产业调整、货运结构、经济政策有6个，其中推广新能源汽车、加大税收政策支持、发展多式联运、优化货物运输结构、加大经济政策支持属于政府引导职责，开展秋冬季攻坚行动、加快产业布局调整属于政府监管职责。总体来说，需要增加的部门承担政府监管职责累计有81个，政府引导职责有60个，应主要增加政府监管职责中的承担部门，同时也要增加政府引导职责中的承担部门，这是由于大气污染具有很强的负外部性，主要需要政府的严格监管来消除，同时也需要加强市场机制的重要作用，以集合社会力量高效率地治理大气污染。

五、结论

跨部门复杂社会问题的增多必须依赖政府部门的合作来解决，合作包含协调与协同，如果说协调是基于上层官僚的看得见的手在进行指挥，那么协同就是基于序参量这只看不见的手来进行指挥。改善协同有两种方法，其一是调整环境因素，这种方法的优点在于不仅可以改善协同的作用（相关系数的大小），甚至可以改善协同的性质（竞争、独立转换为协同），缺点在于所需的时间长、成本高。其二是调整部门职责，这种方法不能改变协同关系本身，只能通过消除协同的障碍，充分发挥协同机制的作用，优点是时间短、成本低。本研究主要对能够短期的、低成本促进协同的方法进行研究。

为解决研究问题，就必须了解与利用序参量，由于本研究只针对一个政策文本进行分析，政策目标是唯一的，所以序参量的维度只有部门维度与行动维度。本研究对地方政府大气污染治理中个体自组织运动的序参量进行了分析，并对协同中存在的问题进行了揭示。第一，在部门自组织运动的序参量探析中，综合性管理部门所涉及的正相关关系最多，表明综合性管理部门容易与其他部门产生协同关系；林业部门所涉及的负相关关系最多，表明林业部门与其他部门容易产生竞争关系。在部门协同问题的揭示中，生态环境部门与编办，科技与气象部门，司法部门与检察院、法院，教育与宣传部门存在共现不足的情况；林业部门与生态环境、住建部门存在共现过多的情况。第二，在行动自组织运动的序参量探析中，正外部性较强的行动所涉及的正相关关系最多，表明正外部性较强行动容易与其他行动形成协同，所有的显著负相关关系中都涉及了秸秆综合利用行动，表明该行动与其他行动容易产生竞争。在行动协同问题的揭示中，有75种行动关系存在不足的情况，导致行动协同机制难以发挥作用，秸秆综合利用有关的行动关系存在过多的情况，导致行动之间存在着严重的利益冲突。

以上虽然对协同的问题进行了揭示，但是在解决方法上仍然存在时间长、成本高的问题，为以部门职责分工调整为抓手，短期的、低成本的提升治理效果，必须对部门、行动的序参量进行细化，再结合部门-职责网络进行分析，对地方政府的部门职责进行了优化。第一，从部门角度，综合性部门承担职责不足的情况最明显，应主要加强综合性管理部门承担职责，同时也要加强专门性管理部门承担职责。第二，从职责角度，政府监管职责需增加的政府部门最多，政府引导职责需增加的政府部门也较多，表明需要政府严格的监管以克服大气污染的负外部性，也应加强政府引导职责，利用社会力量与市场机制高效率地进行大气污染治理。

本研究仍然存在一定的局限性。一是部门共现与治理效果的相关关系，衡量的是合作的状态，其中包含了协调与协同，是自组织与他组织共同作用的结果，虽然论证后认为对结论没有较大影响，但由于未考虑协调的作用，会存在一定的偏差。另外，在现实中政府部门是以能定岗，以岗定责，以责定权，政府部门的职能、职责、职权既相互统一，也相对固定。部门职责的调整必须与职权、职能的调整相关联，不可避免地会改变部门的目标，以及部门人员、资产的专用性等，所以部门职责的调整是存在成本的。二是假设了部门职责调整成本为0，并在此基础上提出了优化建议，当部门职责调整的成本过高时，不可避免地会对本研究的结论造成影响。因此，本研究所提出的并不是实际可行的优化方案，而只是对政策实施方案的优化提出建议。只有综合利用协调与协同手段，才能真正高质高效地解决跨部门复杂社会问题。

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编辑：张精富